2015 Danuta Pietraszewska

A+

Interpelacja w sprawie zmian wprowadzonych do ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych

ZAPYTANIE NR 30124
Wpłyneło dnia: 17-12-2014, Ogłoszone dnia:
Nadawca: Danuta Pietraszewska
Adresat: Minister Finansów, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi

W związku z kilkukrotną interwencją przedsiębiorców w moim biurze poselskim w sprawie poruszonej poniżej, zwracam się do Pana Ministra o ustosunkowanie się do problemów, z jakimi muszą się zmierzyć przedsiębiorcy.

Ustawa z dnia 11 lipca 2014r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z dnia 21.08.2014r. Poz. 1101), która weszła w życie 5 września 2014 r., uchyla art. 5b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowiący, że przepisów Ustawy w ogóle nie stosowało się do gruntów rolnych w granicach administracyjnych miast. Zamiast niego dodano art. 10a., który stanowi, że do gruntów rolnych w granicach administracyjnych miast nie stosuje się jedynie przepisów Rozdziału 2 – dotyczących zmiany przeznaczenia gruntów. Zmiana ta oznacza, że od dnia jej wejścia w życie do użytków rolnych położonych w granicach administracyjnych miast stosuje się między innymi przepisy Rozdziału 3 Ustawy, dot. wyłączania gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej. Oznacza to konieczność dokonywania tzw. „odrolnienia” przed wydaniem pozwolenia na budowę we wszystkich obrębach miast: - gleb klas od I do III na glebach mineralnych, - gleb wszystkich klas gruntu na glebach organicznych. Przed zmianą grunty w granicach administracyjnych miast nie wymagały decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej. Inwestor otrzymywał pozwolenia na budowę bez ponoszenia dodatkowych kosztów. Wystarczyło że objęta pozwoleniem na budowę inwestycja była zgodna z przeznaczeniem gruntu określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ewentualnie – w decyzji o warunkach zabudowy. Po zmianie ustawy podmioty planujące inwestycje nierolnicze na gruntach klasy I-III muszą przed uzyskaniem pozwolenia na budowę występować z wnioskiem o wyłączenie z produkcji rolnej oraz ponosić ogromne opłaty za to wyłączenie. Zatem dla uzyskania pozwolenia na budowę nie ma znaczenia już tylko samo przeznaczenie gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (ewentualnie – w decyzji o warunkach zabudowy), ale konieczne jest też uzyskanie dodatkowej decyzji zezwalającej na wyłączenie takiego gruntu z produkcji rolnej. Dla klasy III b jest to jednorazowa opłata w wysokości 262 305 zł za 1 ha jako należność jednorazowa oraz taka sama wartość w 10 rocznych ratach (po 10%). Łącznie więc inwestor dopłaca ponad 520 tys. zł do 1 ha. Dla wyższych klas opłaty te są zdecydowanie wyższe. W/w Ustawa została wprowadzona bez przepisów przejściowych. Brak takich przepisów powoduje trudności w interpretacji tego, do których gruntów w granicach administracyjnych miast należy stosować przepisy o konieczności wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Inwestorzy mogą się obawiać, że uprawnione do wydawania decyzji organy będę stosowały wykładnię profiskalną, a więc wykładnię zakładającą, że nowe przepisy należy stosować do wszystkich gruntów, wobec których dotychczas nie wydano formalnej decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej. Zatem gdyby inwestorzy byli świadomi planowanej zmiany ustawy wybraliby grunty nie wymagające przyszłego odrolnienia, mimo że na dzień zakupu nie było ono wymagane z mocy art. 5b Ustawy (uchylonego). Intencją ustawodawcy była ochrona gruntów pod względem ekologicznym, co jest o tyle nieracjonalne, że grunty w miastach - w szczególności na Śląsku - często są zanieczyszczone. Nie stanowią w związku z tym aż takiej wartości rolnej, a przez to nie wymagają ochrony szczególnej. W jednym z miast na Śląsku powstał park biznesowy. Gmina wybudowała kanalizację, wodociąg, drogi i zaprasza firmy do inwestowania. Teraz trudniej gminie znaleźć inwestorów, gdyż grunty wymagają płatnego odrolnienia, co nie było wymagane przy rozpoczęciu inwestycji. W przypadku, o którym informacje do mnie dotarły, inwestor złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę przed 5.09.2014 r., jednak z uwagi na natłok spraw urzędnicy nie zdołali wydać pozwolenia na budowę przed wejściem w życie zmiany ustawy. Wobec tego wniosek ten musi obecnie zostać uzupełniony o decyzję o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej. Inwestor będzie musiał ponosić koszty odrolnienia, mimo że gdy nabywał grunt i składał wniosek o pozwolenie na budowę nie było takiego obowiązku. Przepisy nie mogą w taki sposób zaskakiwać przedsiębiorców. Podmiot nabywający grunt lub rozpoczynający inwestycje ma prawo wiedzieć jakie opłaty na rzecz Państwa będzie musiał ponosić. Poniżej podaję inny znany mi przykład. Na terenie inwestycyjnym dwóch przedsiębiorców w pierwszym kwartale w 2014 nabyło sąsiadujące działki. Jeden z nich, w lipcu 2014 r., na swojej działce wybudował halę magazynową. Drugi prowadzi prace projektowe. Z uwagi na zmianę przepisów musi teraz, przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę, uzyskać decyzję o wyłączeniu z produkcji rolnej, chociaż bezpośrednio sąsiaduje z terenem już przekształconym, którego właściciel nie musiał decyzji takiej uzyskiwać. Te trzy przykłady pokazują, że przepisy zostały wprowadzone nagle, w sposób zaskakujący w stosunku do podmiotów planujących i rozpoczynających inwestycje. Łamie to zasadę „pewności” prawa i niedziałania prawa wstecz. Taki stan rzeczy, zdaniem przedsiębiorców, jest niezgodny z Konstytucją RP. Wykładnia profiskalna, której mogą obawiać się inwestorzy, a więc wykładnia zakładająca, że przepisy ustawy od dnia 05.09.2014 r. należy stosować do wszystkich gruntów rolnych w granicach administracyjnych miast, co do których uprzednio nie wydano decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej, jest niezgodna z podstawowymi zasadami prawa wynikającymi z Konstytucji RP, to jest z zasadą niedziałania prawa wstecz oraz zasadą ochrony praw nabytych. Podkreślenia wymaga fakt, że w okresie uprzednim, to jest obowiązywania art. 5b ustawy, nie istniała żadna procedura wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, albowiem ustawy w ogóle nie stosowało się do gruntów rolnych w granicach administracyjnych miast. Wyłączenie z produkcji rolnej nastąpiło więc z mocy samego prawa, tj. z dniem wejścia w życie w/w artykułu. Dodatkowo o wyłączeniu z produkcji rolnej mogło decydować przeznaczenie gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a także faktyczne wyłączenie z produkcji rolnej przed datą wejścia w życie opisanej nowelizacji. W opisanych sytuacjach nie powinno być konieczności występowania o wyłączenie gruntu z produkcji rolnej, albowiem oznaczałoby to, że nowe przepisy podważają prawa już nabyte (wynikające z uprzedniego odrolnienia gruntów z mocy prawa, zmiany przeznaczenia w planie zagospodarowania lub z faktycznego wykorzystania), a zastosowanie nowych przepisów do gruntów uprzednio odrolnionych oznaczałoby, że zmiany wynikające z nowelizacji działałyby wstecz. Aby uniknąć ryzyka wykładni profiskalnej niezgodnej z zasadą niedziałania prawa wstecz i ochrony praw nabytych, oraz aby nie prowadzić do niepotrzebnych sporów sądowych dotyczących tego, jaka wykładnia winna znaleźć w tym przypadku zastosowanie, zdaniem przedsiębiorców konieczne byłoby wprowadzenie jednoznacznie brzmiących przepisów przejściowych, które zapewniałyby nabywcom takich gruntów rolnych w granicach administracyjnych miast, ochronę ich praw konstytucyjnych. Za najbardziej wyważone rozwiązanie w tym zakresie można by uznać, ich zdaniem, taki przepis przejściowy, który wskazywałby, że przepisów Rozdziału 3 ustawy nie stosuje się w ogóle (a więc tak jak wynikało to z art. 5b) do tych gruntów rolnych w granicach administracyjnych miast, które przed datą wejścia w życie nowelizacji (przed dniem 05.09.2014r.) były w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego lub w decyzjach o warunkach zabudowy przeznaczone na inne cele nierolnicze. Czyli, że zgodnie z art. 10a ustawy, przepisy tej ustawy, a zwłaszcza jej rozdziału 3, mają zastosowanie jedynie do tych gruntów w granicach administracyjnych miast, które nie zostały przed dniem 05.09.2014r. przeznaczone na inne cele niż rolnicze. W związku z powyższym, zwracam się do Pana Ministra z pytaniem: Szanowny Panie Ministrze: Czy przedsiębiorcy mogą liczyć na wsparcie ze strony rządu poprzez rzetelną analizę ich zastrzeżeń dot. w/w zmian prawnych i ewentualne poprawki w zakresie Ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych związane z brakiem zastosowania okresu przejściowego? Z wyrazami szacunku Poseł Danuta Pietraszewska
ODPOWIEDŹ
Nadawca: Piotr Otawski - podsekretarz stanu w Ministerstwie Środowiska
Wpłyneła dnia: 05-02-2015, Ogłoszona dnia:
Panie Marszałku! W związku z pismem Pana Marszałka z dnia 31 grudnia 2014 r., znak: SPS-023-30124/14, przy którym została nadesłana interpelacja posła na Sejm RP pani Danuty Pietraszewskiej w sprawie zmian wprowadzonych do ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, uprzejmie wyjaśniam, co następuje. Ustawą z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz. 1101) wprowadzone zostały zmiany w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych polegające na uchyleniu art. 5b i dodaniu art. lOa, zgodnie z którym przepisów rozdziału 2 dotyczącego ograniczania przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze nie stosuje się do wszystkich gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast. Przepis ten dokładnie precyzuje, że ustawy o ochronie gruntów rolnych w zakresie przeznaczania ich na cele nierolnicze (a więc w zakresie obowiązku uzyskania zgody ministra rolnictwa i rozwoju wsi na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych klas I-III) nie stosuje się do wszystkich gruntów rolnych w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a nie tylko w odniesieniu do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne. Nie istnieje zatem obowiązek sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadku realizacji inwestycji na gruntach rolnych położonych w granicach administracyjnych miast. Realizacja inwestycji może być prowadzona na podstawie decyzji o warunkach zabudowy lub lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wprowadzona zmiana umożliwi natomiast stosowanie przepisów dotyczących wyłączenia gruntów rolnych z produkcji, nałożenia obowiązku zdjęcia oraz wykorzystania na cele poprawy wartości innych gruntów rolnych próchnicznej warstwy gleby, a także przepisów dotyczących zapobiegania degradacji gruntów i ich rekultywacji w odniesieniu do wszystkich gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast. W związku z tym w odniesieniu do wszystkich gruntów rolnych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w tym także do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położonych w granicach administracyjnych miast, przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę należy uzyskać decyzję zezwalającą na wyłączenie tych gruntów z produkcji. Z tytułu wyłączenia tych gruntów z produkcji położonych w granicach administracyjnych miast istnieje również obowiązek naliczenia należności i opłat rocznych. Zgodnie z art. 12 ust. 6 należność za wyłączenie gruntu z produkcji pomniejsza się o wartość gruntu ustaloną według cen rynkowych stosowanych w danej miejscowości w obrocie gruntami w dniu faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji. Przy ustalaniu wysokości należności powinna być brana pod uwagę wartość gruntu budowlanego, tj. gruntu przeznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o warunkach zabudowy na cele inwestycyjne, a nie wartość gruntu rolnego przewidzianego na cele rolne. Przeznaczenie gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub wydanie decyzji o warunkach zabudowy powoduje bowiem wzrost wartości danej nieruchomości. Tak więc w sytuacji gdy wartość gruntu przewidzianego pod daną inwestycją przewyższa wysokość ustalonej należności z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji, inwestor jest zwolniony z jej uiszczenia, natomiast inwestor zostaje zobowiązany do uiszczenia jedynie 10 opłat rocznych. Opłata roczna stanowi bowiem 10% należności wynikającej z przepisu art. 12 ust. 7 omawianej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jednorazowa należność oraz opłaty roczne z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji stanowią dochód budżetu samorządu województwa (art. 22b ust. 1). Dochody, o których mowa w ww. art. 22b ust. L, są niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., z późn. zm., art. 22b ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych marszałek województwa na wniosek zobowiązanego może umorzyć w całości lub w części ustaloną należność lub opłaty roczne, a także odroczyć termin ich płatności lub rozłożyć na raty. Ponadto omawiana ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych zawiera również przepisy, które stanowią podstawę do udzielania ulg w spłacie ustalonych należności i opłat rocznych. Zgodnie bowiem z przepisem art. 12 ust. 16 ustawy na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego marszałek województwa - w odniesieniu do gruntów rolnych, dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych - w odniesieniu do gruntów leśnych, a w odniesieniu do obszarów wchodzących w skład parków narodowych - dyrektor parku mogą umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych, a w odniesieniu do gruntów leśnych również jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu w przypadku inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej, jeżeli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, oraz dotyczącej powiększenia lub założenia cmentarza, jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną. Natomiast przepis art. 12 ust. 17 ustawy stanowi, że na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego marszałek województwa może umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych w odniesieniu do gruntów rolnych w przypadku inwestycji zmierzającej do osiągnięcia celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, z późn. zm.), przeznaczonej na cele inne niż określone w ust. 16, jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną. Należy także podkreślić, że zgodnie z art. 12a omawianej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych, a w odniesieniu do gruntów leśnych również jednorazowego odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 1, nie dotyczy wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej na cele budownictwa mieszkaniowego: 1) do 0,05 ha w przypadku budynku jednorodzinnego; 2) do 0,02 ha, na każdy lokal mieszkalny, w przypadku budynku wielorodzinnego realizowanych na gruntach rolnych klas I-III. Pozostałe grunty rolne zaliczone do klas IV-VI (które stanowią ok. 75% powierzchni gruntów rolnych) nie podlegają działaniu tych przepisów. Ponadto w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że zezwolenie na wyłączenie gruntów na działce budowlanej powinno obejmować tylko taką powierzchnię, na której rozpoczęto inne niż rolnicze lub leśne wykorzystanie gruntu, a zatem powierzchnię pod inwestycję i towarzyszącą jej infrastrukturę niezbędną do korzystania z tego budynku (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 13/96, wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 lutego 2007 r., sygn. akt IV SA/WA 2355/06, wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 lutego 2007 r., sygn. akt IV SA/WA 2354/06, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 maja 2009 r., sygn. akt. II SA/Gd 732/07). Zwrócono natomiast uwagę, iż wydawanie zezwoleń na wyłączenie z produkcji także takiej powierzchni gruntu rolnego lub leśnego, która nie jest niezbędna na cele nierolnicze i nieleśne, stanowiłoby działanie wymierzone przeciwko celom określonym w omawianej ustawie. Omawiana ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz. 1101) nie zawierała przepisów przejściowych i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia tj. 5 września 2014 r. Oznacza to, że do spraw wszczętych przed dniem 5 września 2014 r., a niezakończonych wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę do dnia 5 września 2014 r. stosuje się przepisy niniejszej ustawy w zakresie wyłączenia gruntów rolnych z produkcji i istnieje obowiązek uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji. Natomiast w sytuacji gdy przed dniem 5 września 2014 r. została już wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, która nie stała się ostateczna do dnia 5 września 2014 r., nie ma podstawy prawnej do wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji. Rozumiejąc problemy powstałe w tym zakresie po nowelizacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w tym również zgłoszone przez panią poseł Danutę Pietraszewską, Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozważy podjęcie inicjatywy ustawodawczej w celu doprecyzowania obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa.