2015 Danuta Pietraszewska

A+

Interpelacja w sprawie prawnego zabezpieczenia należności za roboty budowlane

ZAPYTANIE NR 7132
Wpłyneło dnia: 19-12-2008, Ogłoszone dnia: 08-01-2009 - posiedzenie nr 33
Nadawca: Danuta Pietraszewska
Adresat: Minister Infrastruktury; Minister Sprawiedliwości
Przepisy art. 6471 Kodeksu cywilnego i ustawy z dnia 9 lipca 2003 r. o gwarancji zapłaty za roboty budowlane (Dz. U. Nr 180, poz. 1758) wprowadziły nową, niewątpliwie potrzebą formę zabezpieczenia należności za roboty budowlane, zgodnie z którą zawierający umowę z podwykonawcą oraz inwestor i wykonawca ponoszą solidarną odpowiedzialność za zapłatę wynagrodzenia za roboty budowlane wykonane przez podwykonawcę, zaś wykonawcy (podwykonawcy) są uprawnieni do żądania zabezpieczenia ich należności za pomocą gwarancji bankowych i ubezpieczeniowych oraz poręczeń banków. Owo cenne rozwiązanie pomija jednak niesłusznie zabezpieczenia wierzytelności innych podmiotów uczestniczących w procesie budowlanym poza wykonawcą i podwykonawcą robót budowlanych. W szczególności ochrona nie obejmuje: profesjonalistów, dostawców materiałów budowlanych, dostawców maszyn i sprzętu, dostawców usług, których to roboty nie są zakwalifikowane do robót budowlanych, a bez których żaden proces budowlany nie mógłby być realizowany. Trudno znaleźć merytoryczne uzasadnienie dla tak ograniczonego i niesłusznego mechanizmu zabezpieczenia należności za roboty wykonywane w procesie budowlanym. Dodatkowo wprowadzona ustawa o gwarancji zapłaty z lipca 2003 r. została w kilku punktach zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny, co powoduje, że nawet w tym ograniczonym zakresie uczestniczący w procesie budowlanym wykonawcy i podwykonawcy nie mają żadnych gwarancji zapłaty. Brak ten, jak i braki w sformułowaniach istniejących aktów prawnych, jak art. 647.1, powodują, iż: - szczególnie drobni przedsiębiorcy ponoszą przykre konsekwencje, dotykają ich dramaty wynikłe z niezapłacenia za wykonane roboty, co w wielu wypadkach prowadzi do bankructw, a w efekcie do zaburzenia porządku społeczno gospodarczego; - pozwala na nieuczciwe prowadzenie procesów budowlanych, których celem jest wykorzystanie tych luk prawnych do świadomego i zamierzonego niepłacenia za wykonane roboty; - powoduje w wielu inwestycjach, szczególnie państwowych tzw. podwójne płacenie w wyniku niedopatrzeń w realizacji i administracji procesu budowlanego, wynikających bezpośrednio z zastosowania art. 647.1 K.c. Rozwiązaniem tej tak ważnej kwestii jest wprowadzone przez komisję kodyfikacyjną do projektu zmian ustawy o księgach wieczystych i innych ustaw pojęcie ˝hipoteka budowlana˝. Procedura wpisana jest w wiele prawodawstw zarówno Unii Europejskiej, jak i światowych, i stosowana od wielu lat. Hipoteka budowlana zabezpiecza interesy wykonawców i podwykonawców robót budowlanych, jednocześnie jednak poszerzając ochronę należności pozostałych podmiotów biorących udział w procesie inwestycyjnym. Stanowi ona prawo rzeczowe obciążające nieruchomość, na której realizowana jest inwestycja i pozwala na sądową sprzedaż nieruchomości, którą obciąża wówczas, gdy należności związane z realizowanym procesem inwestycyjnym nie są regulowane. Podkreślenia wymaga fakt, iż omawiana instytucja ma pierwszeństwo przed zwykłą hipoteką ustanowioną na tej samej nieruchomości na zabezpieczenie innych roszczeń. Wydaje się, że ogólnie omówiona instytucja hipoteki budowlanej stanowi cenne rozwiązanie na gruncie gwarancji zapłaty za roboty budowlane. Implementowanie jej do polskiego systemu prawnego będzie dobrym rozwiązaniem służącym interesom wszystkich podmiotów uczestniczących w procesie inwestycyjnym i powoli na wyeliminowanie nieuczciwych płatników z praktyki gospodarczej. Wnoszę o to, by zapisy przedstawione w art. 110.1 projektu zmian ustawy o księgach wieczystych zostały zrewidowane tak, by implementacja mechanizmu hipoteki budowlanej pozwoliła na realne zabezpieczenia interesów wszystkich uczestniczących w procesach budowlanych na równych prawach. Szanowny Panie Ministrze: Czy rząd weźmie pod uwagę ww. argumenty dotyczące prawnego zabezpieczenia należności za roboty budowlane poprzez implementowanie instytucji hipoteki budowlanej do polskiego systemu prawnego? Z wyrazami szacunku Poseł Danuta Pietraszewska
ODPOWIEDŹ
Nadawca: Olgierd Dziekoński - podsekretarz stanu w Ministerstwie Infrastruktury; Jacek Czaja - podsekretarz stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości
Wpłyneła dnia: 13-01-2009 Ministerstwo Infrastruktury; 23-01-2009 Ministerstwo Sprawiedliwości, Ogłoszona dnia: 22-01-2009 - posiedzenie nr 34 Ministerstwo infrastruktury; 12-02-2009 - posiedzenie nr 35; Ministerstwo Sprawiedliwości
MINISTERSTWO INFRASTRUKTURY Szanowny Panie Marszałku! W odpowiedzi na interpelację pani poseł Danuty Pietraszewskiej z dnia 12 grudnia 2008 r., otrzymaną przy piśmie wicemarszałka Sejmu pana Krzysztofa Putry z dnia 2 stycznia 2009 r., znak SPS-023-7132/08, w sprawie ustawy o gwarancji zapłaty za roboty budowlane z dnia 9 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 180, poz.1758) oraz wprowadzenia odpowiednich zmian w Kodeksie cywilnym i w ustawie z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361, z późn. zm.) uprzejmie informuję Pana Marszałka, iż poruszane problemy dotyczące propozycji uregulowania zagadnień związanych z zabezpieczeniem wierzytelności wynikających z umów zawieranych między uczestnikami budowlanego procesu inwestycyjnego były szczegółowo analizowane przez Ministerstwo Infrastruktury z udziałem grup społecznych w związku z prowadzonymi pracami legislacyjnymi dotyczącymi ustawy o gwarancji zapłaty za roboty budowlane. Wnioski i propozycje wynikające z wielu konsultacji, jak również uzgodnień międzyresortowych zostały przekazane do ministra sprawiedliwości z prośbą o uwzględnienie ich przy tworzeniu projektu nowego Kodeksu cywilnego oraz zmiany ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Z informacji uzyskanych od ministra sprawiedliwości wynika, iż projekt ustawy o księgach wieczystych i hipotece jest zakończony. Projekt zostanie przekazany do uzgodnień międzyresortowych i wówczas będzie możliwość wprowadzenia do niego uwag. Jednocześnie uprzejmie informuję, iż Komisja Kodyfikacyjna Prawa Cywilnego pozytywnie zaopiniowała propozycje regulacji obejmujących gwarancje zapłaty za roboty budowlane w Kodeksie cywilnym przekazane przez ministra infrastruktury. Przedstawione propozycje były realizacją zaleceń Trybunału Konstytucyjnego zawartych w wyroku z dnia 27 listopada 2006 r. w sprawie o sygn. K 47/04, w którym uznano za niezgodne z Konstytucją RP przepisy art. 4 ust. 4 i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o gwarancji zapłaty za roboty budowlane. Propozycje zostaną uwzględnione w ramach projektowania nowego Kodeksu cywilnego. W dniu 14 listopada 2008 r. odbyło się spotkanie Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Cywilnego z udziałem przedstawicieli Ministerstwa Infrastruktury oraz Ministerstwa Sprawiedliwości mające na celu wspólne wypracowanie dalszych propozycji prac nad przedmiotowymi regulacjami. W odpowiedzi na pytanie pani poseł Danuty Pietraszewskiej dotyczące zabezpieczenia wierzytelności również innym uczestnikom procesu budowlanego uprzejmie informuję, iż minister gospodarki będzie miał decydujący głos jako organ właściwy w sprawie przyznania innym podmiotom procesu budowlanego, np.: dostawcy materiałów budowlanych, dostawcy usług i wynajmu sprzętu budowlanego, uprawnienia do zgłoszenia żądania udzielenia zabezpieczenia wierzytelności wynikających z umowy będącej podstawą udziału w procesie budowlanym. Wprawdzie można rozważyć również wprowadzenie zmian przepisów w Kodeksie cywilnym (księgi trzeciej ˝Zobowiązania˝, tytuł XIII ˝Dostawa˝, art. 605-612, tytuł XV ˝Umowa o dzieło˝, art. 627-646, i tytuł XVI ˝Umowa o roboty budowlane˝, art. 647-658), na podstawie których wszystkie strony biorące udział w procesie budowlanym będą mogły zabezpieczać swe roszczenia. Należy jednak pamiętać, iż zamysłem ustawodawcy wprowadzającego ustawę o gwarancji zapłaty za roboty budowlane było zapewnienie dokonywania terminowych rozliczeń pomiędzy inwestorem a wykonawcą/generalnym wykonawcą. Ta słuszna idea nie powinna zostać ˝rozmieniona na drobne˝ poprzez przyznawanie ustawowej ochrony wszelkim podmiotom uczestniczącym w procesie budowlanym, poczynając od projektantów, a na dostawcach materiałów kończąc, z uwagi na następujące okoliczności: a) wierzytelności projektantów mogą być zabezpieczone w stosunkowo łatwy sposób, tj. brak przeniesienia autorskich praw majątkowych do utworu, jakim jest każdorazowy projekt, przed otrzymaniem zapłaty, nie mówiąc już o możliwości braku wydania samego projektu, b) dostawcy materiałów/urządzeń - wobec tendencji panujących obecnie na rynku materiałów budowlanych oraz urządzeń oraz ciągłego wzrostu cen tych materiałów/urządzeń to obecnie producenci (tj. dostawcy) materiałów dyktują warunki generalnym wykonawcom, stąd ich dodatkowe uprzywilejowanie wydaje się zbyteczne; dostawcy coraz częściej uzależniają wydanie materiałów od otrzymania satysfakcjonującej ich zaliczki, stąd ustawowe regulowanie ich uprawnień wydaje się zbyteczne, c) podwykonawcy - podwykonawcy korzystający z dobrodziejstwa odpowiedzialności solidarnej inwestora oraz generalnego wykonawcy przewidzianej dyspozycją art. 6471 § 5 K.c.; istnieje realna obawa, iż zapis dotyczący pozostawania w mocy obowiązywania tejże odpowiedzialności wraz z obowiązkiem przedstawienia zabezpieczenia wierzytelności spowoduje, że wykonawca będzie ponosił koszt zabezpieczenia wierzytelności dwukrotnie - zarówno gdy sam wystąpi o zabezpieczenie w stosunku do inwestora, jak również gdy zwrócą się o to jego podwykonawcy (zaś środki finansowe zawsze będą te same, gdyż będą to pieniądze inwestora przeznaczone na inwestycję). Ponadto w przypadku utrzymania zamiaru wprowadzenia nowych podmiotów uprawnionych do żądania ustanowienia gwarancji zapłaty za roboty wykonane w ramach procesu budowlanego może powstać problem konstytucyjności nierówności uprawnień przysługujących ˝nowym˝ podmiotom i podwójnie uprzywilejowanym podwykonawcom. Od strony zaś legislacyjnej całkowitej zmiany wymagać będzie tytuł XVI K.c., który musiałby uwzględnić zarówno rozszerzenie podmiotów uprawnionych do żądania gwarancji zapłaty za roboty, jak i ewentualne rozszerzenie odpowiedzialności solidarnej wykonawcy/generalnego wykonawcy i inwestora wobec ˝nowych˝ podmiotów. Natomiast propozycja wprowadzenia,,hipoteki budowlanej˝ jest godna poparcia, z tym wszelako zastrzeżeniem, że jako ochrona może być iluzoryczna wobec długości czasu oczekiwania na dokonanie wpisu hipoteki w ądach prowadzonych w większych ośrodkach miejskich (co jest niezbędne dla powstania hipoteki - art. 67 o k.w.i.h.). Dlatego też wydaje się, iż najpopularniejszą formą zabezpieczeń płatności za roboty budowlane prawdopodobnie pozostaną gwarancje bankowe lub ubezpieczeniowe, poręczenie banku, a także akredytywa bankowa udzielana na zlecenie inwestora. Jednak istnieje możliwość zobowiązania sądów do realizowania wniosków o wpis do hipoteki w określonym terminie i wówczas ta forma zabezpieczenia stanowiłaby realne zabezpieczenie. Z wyrazami szacunku Podsekretarz stanu Olgierd Dziekoński   MINISTERSTWO SPRAWIEDLIWOŚCI Szanowny Panie Marszałku! W odpowiedzi na interpelację pani poseł Danuty Pietraszewskiej w sprawie prawnego zabezpieczenia należności za roboty budowlane, przekazaną przy piśmie Pana Marszałka nr SPS-023-7132/08 z dnia 30 grudnia 2008 r., uprzejmie przedstawiam następujące stanowisko. W 2008 r. w Ministerstwie Sprawiedliwości został opracowany projekt ustawy o zmianie ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz niektórych innych ustaw. Projekt ten zgodnie z ustawą z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa (Dz. U. Nr 169, poz.1414) w dniu 27 sierpnia 2008 r. został zamieszczony w Biuletynie Informacji Publicznej (na stronie internetowej Ministerstwa Sprawiedliwości). W toku prac legislacyjnych projekt został poddany procedurze uzgodnień i konsultacji społecznych. Wynikiem przeprowadzonej dyskusji było opracowanie projektu, który w dniu 10 grudnia 2008 r. został przyjęty przez Radę Ministrów, zaś w dniu 29 grudnia 2008 r. został przedstawiony Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej. Podstawowym celem projektowanej ustawy jest wprowadzenie rozwiązań, które sprawią, że hipoteka będzie efektywnym i elastycznym sposobem zabezpieczenia wierzytelności pieniężnych. Projekt ma na celu także jednoznaczne uregulowanie kwestii, które wywoływały spory w orzecznictwie i nauce prawa, oraz zharmonizowanie przepisów materialnoprawnych i procesowych. W toku prac nad ustawą rozważano wprowadzenie do systemu prawa instytucji hipoteki przymusowej, która mogłaby być wpisana na żądanie przedsiębiorcy budowlanego (wykonawcy lub podwykonawcy) bez potrzeby uzyskiwania w tym celu tytułu wykonawczego lub postanowienia o udzieleniu zabezpieczenia (tzw. hipoteka budowlana, znana niektórym zagranicznym ustawodawstwom). W toku konsultacji społecznych instytucja ta jednak poddana została bardzo ostrej krytyce. Ostatecznie zrezygnowano z wprowadzania takiej hipoteki z kilku powodów. Po pierwsze, zwiększenie obciążeń hipotecznych nieruchomości mogłoby utrudnić (ewentualne) ogłoszenie upadłości inwestora ze względu na regulację art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz. U. Nr 60, poz. 535, z poźn. zm.), co zagrażałoby interesom innych wierzycieli inwestora. Jest to istotne zwłaszcza w obliczu możliwego kryzysu na rynku budownictwa mieszkaniowego. Po drugie, istnienie licznych hipotek na rzecz przedsiębiorców budowlanych mogłoby utrudnić uzyskanie finansowania inwestycji, gdyż banki znacznie ostrożniej udzielałyby kredytów zabezpieczonych na nieruchomościach, na których prowadzone są prace budowlane. Po trzecie, istnienie licznych hipotek zniechęcałoby do nabywania lokali. Trzeba przy tym pamiętać, że większość z oddawanych obecnie lokali budowanych jest za pieniądze przyszłych nabywców tych lokali. Po czwarte, nie ma żadnych przeszkód, by wykonawca lub podwykonawca uzależnił zawarcie umowy o roboty budowlane od ustanowienia odpowiedniego zabezpieczenia, w tym hipotecznego, przez inwestora. Wykonawca lub podwykonawca może także żądać - wytaczając powództwo przeciwko inwestorowi - zabezpieczenia powództwa przez obciążenie nieruchomości hipoteką przymusową (art. 747 pkt 2 Kodeksu postępowania cywilnego). Niezależnie od powyższego Ministerstwo Sprawiedliwości, dostrzegając problem gwarancji zapłaty za roboty budowlane, prowadzi prace nad ustawą o zmianie ustawy Kodeks cywilny w zakresie robót budowlanych. Przy opracowywaniu projektu wzięto pod uwagę opinię Trybunału Konstytucyjnego oraz działającej przy Ministrze Sprawiedliwości Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Cywilnego, iż względy spójności systemowej przemawiają za uregulowaniem gwarancji zapłaty za roboty budowlane, w tytule XVI księgi trzeciej Kodeksu cywilnego. Celem opracowania tego projektu jest potrzeba zapobiegania sygnalizowanym w interpelacji negatywnym zjawiskom w gospodarce, w szczególności nieregulowania przez inwestorów i wykonawców robót budowlanych należnej zapłaty za prace wykonane przez wykonawców i podwykonawców - w szczególności małych i średnich przedsiębiorców. Na rynku świadczeń usług budowlanych występują coraz częściej przypadki nieregulowania lub nieterminowego regulowania należności za wykonane świadczenia dotyczące robót budowlanych, w szczególności wykonawcom występującym w procesie inwestowania w charakterze podwykonawców. Odnosi się to często do należności za roboty budowlane wykonywane przez małych i średnich przedsiębiorców, których kontrahentami są inwestorzy i wykonawcy (generalni wykonawcy), na ogół duże przedsiębiorstwa budowlane - spółki akcyjne lub z ograniczoną odpowiedzialnością, przedsiębiorstwa deweloperskie dysponujące znacznym kapitałem zakładowym, wytwórczym i finansowym. Taki status wzbudza zaufanie u mających z nimi współpracować małych i średnich przedsiębiorców. Okazuje się następnie, że potencjał ten jest niekiedy pozorny. Dość często zgłaszane są wnioski o wszczęcie postępowania układowego lub nawet ogłaszana jest upadłość tych inwestorów i wykonawców, kontrahentów małych i średnich przedsiębiorców, którzy występują w realizowaniu robót przez wykonawcę jako podwykonawcy. Procesy sądowe mające na celu odzyskanie zapłaty, która pokrywa z reguły nie tylko koszty robocizny, ale także materiałów kupionych na ogół z zaciągniętego kredytu bankowego, są długotrwałe, czasochłonne i kosztowne. W wielu wypadkach nie przynoszą spodziewanego efektu ze względu na brak możliwości wyegzekwowania zasądzonych należności. Proponowana regulacja ma na celu zapobieganie takim zjawiskom, szkodliwym nie tylko dla podwykonawców, ale także dla gospodarki. Opracowywany projekt przyznaje uczestnikom budowlanego procesu inwestycyjnego uprawnienia do zgłoszenia na piśmie żądania udzielenia zabezpieczenia wierzytelności wynikającej z umowy, na podstawie której dany podmiot uczestniczy w budowlanym procesie inwestycyjnym. Zabezpieczeniem wierzytelności będzie w szczególności gwarancja bankowa, gwarancja ubezpieczeniowa, akredytywa bankowa - a więc formy zabezpieczeń szeroko stosowane i ugruntowane w obrocie gospodarczym, zapewniające bezpieczeństwo i skuteczność czynności prawnych podejmowanych przez kontrahentów. Ponadto projekt wprowadza zakaz wyłączenia lub ograniczenia przez inwestora żądania gwarancji, stanowiąc jednocześnie o bezskuteczności odstąpienia inwestora od umowy spowodowanej żądaniem gwarancji oraz możliwość żądania gwarancji na każdym etapie procesu budowlanego. W praktyce wykonawca będzie mógł zatem żądać od inwestora gwarancji - nie tylko przez przystąpieniem do realizacji kontraktu, lecz także w dowolnym czasie. Będzie to miało znaczenie wówczas, gdy wykonawca poweźmie uzasadnione wątpliwości co do kondycji finansowej inwestora bądź jego rzetelności. Wysokość gwarancji została skorelowana z wysokością ewentualnego wynagrodzenia wykonawcy, wynikającego z umowy bądź zaakceptowanych przez inwestora robót dodatkowych. Wprowadzenie w projekcie ustawy górnej granicy wysokości gwarancji zapobiegnie zaś dowolności w jej ustalaniu. Przygotowywany projekt wprowadza zasadę równego ponoszenia kosztów zabezpieczenia przez inwestora i żądającego gwarancji. Ponoszenie całych kosztów związanych z udzieleniem gwarancji przez inwestora wydaje się bowiem nieuzasadnione. Proponowana regulacja umożliwi ponadto wykonawcy odstąpienie od umowy z winy inwestora w przypadku nieuzyskania gwarancji w wyznaczonym terminie. Projektowane przepisy będą miały zastosowanie także do umów zawieranych pomiędzy wykonawcą (generalnym wykonawcą) a dalszymi wykonawcami oraz pomiędzy wykonawcami a podwykonawcami. Wprowadzenie kaskadowej możliwości żądania gwarancji zapłaty przez głównych uczestników procesu budowlanego jest jedną z idei projektu, która może przesądzić o jego skuteczności w praktyce. W procesie budowlanym rzadko bowiem mamy do czynienia z jednym wykonawcą, w większości przypadków w procesie tym występuje cały łańcuch podwykonawców i kooperantów. Projektowana ustawa deroguje przy tym zakwestionowaną w znacznej części przez Trybunał Konstytucyjny ustawę z dnia z dnia 9 lipca 2003 r. o gwarancji zapłaty za roboty budowlane (Dz. U. Nr 180, poz. 1758, z późn. zm.), uwzględniając jednocześnie treść uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Z poważaniem Podsekretarz stanu Jacek Czaja